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習近平總書記指出：“生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的有機鏈條。”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》堅持系統觀念，堅持綠水青山就是金山銀山理念，對推動綠色發展、促進人與自然和諧共生作出了全面部署。本期觀察版圍繞健全生態環境保護體系這一主題，從推動生態環境保護體系建設系統集成、形成大環保工作格局、深入打好污染防治攻堅戰、推動國家公園保護制度落地見效等方面進行探討。

——編  者  

保障和促進人與自然和諧共生（人民觀察）

吳舜澤

核心閱讀

健全生態環境保護體系，需要把事前、事中、事后貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過程、重懲處，有效保障和促進人與自然和諧共生的現代化。

生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的有機鏈條，生態環境保護是一項系統工程。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）提出：“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，推動經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國。”這為健全生態環境保護體系指明了方向、提供了遵循。健全生態環境保護體系，需要把事前、事中、事后貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過程、重懲處，有效保障和促進人與自然和諧共生的現代化。

形成大環保工作格局

我國生態環境保護體系的發展和健全，源于實踐需要和問題導向。新中國成立后，我們逐步把生態環境保護擺到更加重要的位置，在一些地方開展污染調查和治理，開展水庫治理等工作。改革開放以來，伴隨我國經濟社會持續快速發展，基于資源環境承載能力已經達到或接近上限的實際情況，生態環境保護體系建設逐漸形成源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的總體思路。

中國特色社會主義進入新時代，我國生態環境保護體系建設改革的一個鮮明特征在于，有效調動各級黨委和政府抓生態環境保護的積極性，形成大環保工作格局。習近平總書記親自倡導、親自部署中央生態環境保護督察，主持制定一系列重大改革舉措和重大制度安排。第一輪中央生態環境保護督察及“回頭看”動真碰硬，咬住問題不放松，受理群眾舉報21.2萬余件，直接推動解決群眾身邊的生態環境問題15萬余個；立案偵查2303件，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生態環境損害責任追究案件509個。實踐充分證明，中央生態環境保護督察制度的制定和實施，推動解決了一大批長期想解決而沒有解決的生態環境保護“老大難”問題，是推動落實生態環境保護“黨政同責”“一崗雙責”的硬招實招。

2015年出臺的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，進一步細化黨委和政府主要領導成員的“責任清單”，注重將行為追責與后果追責相結合，并將終身追責作為基本原則。2015年1月起新修訂的環境保護法正式施行，進一步強化政府監督管理職責，落實企業主體責任，并對環境違法行為規定按日連續計罰、查封扣押、行政拘留、限產停產等罰則。2020年出臺的民法典，以專章規定環境污染和生態破壞責任，在全社會樹立起環境有價、損害賠償的理念，有效打擊了非法排污和破壞生態等違法行為。

在不斷加大制度執行力度的同時，生態環境保護體系建設還著力向前拓展、向后延伸，從污染源過程管理拓展到經濟過程、生產方式與決策行為等各方面，把源頭預防作為污染防治的根本之策，推動形成有助于環境保護的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。針對結構性、布局性生態環境污染問題，我國已經探索形成與資源環境國情相適應的生態保護紅線等空間格局管控體系。以主體功能區劃為基礎，開展空間生態評價，劃定“三區三線”（城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界）和環境準入負面清單，實現一條紅線管控重要生態空間。在以總體思路狠抓落實中，不斷提升制度的針對性、有效性，推動生態環境保護體系落實落細。

推動生態環境保護體系建設系統集成

黨的十九屆四中全會將原本分散的源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究制度提升為生態環境保護體系，黨的十九屆五中全會強調完善生態文明領域統籌協調機制。這些重要決策部署，有力推動生態環境保護體系朝著系統集成方向發展。

目前，污染防治方面的體系建構和推動落實工作基本到位，以系統化生態環境保護制度為保障，我國生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化。黨的十八大以來，生態環境保護在單項制度突破的基礎上，更加重視通過全面深化改革推動體系化建設，強調打好前后呼應、相互配合的 “組合拳”。比如，在責任追究方面，明責、履責、述責、考責、問責多環節全面推動；在源頭預防方面，構建分工清晰、環環相扣的責任清單，促進管發展就要管環保、管生產就要管環保、管行業就要管環保；在過程管理方面，強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理，及時公布環境質量目標任務完成情況；在后果問責方面，推動中央生態環境保護督察向縱深發展，強調環境司法，不斷強化威懾力。再如，源頭預防注重從結構、布局等經濟社會宏觀層面解決生態環境保護根本性問題；過程控制注重從節能降耗、污染減排等方面解決生產生活環節的綠色化問題；損害賠償和責任追究注重從經濟成本內部化、“關鍵少數”行為追責和后果追責兩個角度協同解決末端結果問題。無論單項制度，還是源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究4個環節，都向著體系化方向發展，并且各就其位、各負其責，能夠達到整合提升，可以實現乘法效應。

也要看到，我國生態環境保護體系建設仍存在一些亟須補齊的短板，如源頭預防的約束力尚未充分發揮，過程控制中排污許可證與其他環境管理制度的銜接有待進一步加強，生態環境保護責任還不夠嚴明。加之體系化建設啟動時間不夠長，有的地方和部門在操作落實上缺乏整體思維，相關制度措施的系統性、整體性、協同性尚未充分顯現。加快補齊短板，需要進一步強化生態環境保護體系化建設，堅持問題導向全面深化改革，堅持目標導向進行需求分析，堅持效果導向強化集成創新。一方面，從制度政策作用對象出發，按時間或流程次序梳理分析不同要求，克服制度政策之間不匹配問題，強化系統聯系，努力實現協同增效、整體最優。另一方面，結合新形勢新要求強化頂層設計，在系統化上下功夫，強化制度供給，不搞“單打獨斗”。同時，必須狠抓制度執行，在制度執行環節形成配套措施安排，把管用適用作為體系化建設的判斷標準，切實推動制度落地見效。

一體化推進源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究

《規劃綱要》提出：“堅持山水林田湖草系統治理，著力提高生態系統自我修復能力和穩定性，守住自然生態安全邊界，促進自然生態系統質量整體改善。”從生態環境保護的角度來講，貫徹落實這一重要部署，必須從源頭、過程和后果多環節整體發力，做到源頭預防強化約束，過程管理強化效能，損害賠償強化配套，責任追究強化精準。在此基礎上，一體化推進源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究，讓各項制度措施形成聯動效應，推動生態文明制度更加成熟更加定型、生態環境保護體系更為務實高效管用。

發揮制度政策體系合力。充分發揮生態環境保護制度體系合力，重在做到系統集成，追求整體最優。一方面，協同推進生態環境保護監管與自然資源監管，兼顧生態效益、經濟效益、社會效益，處理好開發、利用、保護關系。另一方面，按照生態環境系統運行規律，打破“一畝三分地”的條條框框，實施跨地區按流域行政執法和聯防聯控，統籌山水林田湖草，提高環境治理效能。進一步深化排污口設置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構建水陸統籌、精準科學的江河湖海水污染治理體系。

形成環境與經濟內生融合機制。加強源頭預防，重在發揮生態環境保護對經濟發展的倒逼、引導與優化、促進作用，強化綠色轉型，做實綠色發展，促進生態產業化、產業生態化。這需要建立健全“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、制定生態環境準入清單）生態環境分區管控體系，推行技術經濟政策的環境影響分析論證，進一步拓展中央生態環境保護督察的覆蓋面，促進經濟社會發展與生態環境保護相協調。

構建全過程全方位防治體系。實現全過程全方位污染防治，實施排污許可制是重要一環。排污許可制是一項基礎性制度，可以有機銜接各項生態環境保護法律法規，促進信息和數據高度高效共享；可以實現固定污染源監管流程的再造，推動排污許可與環境影響評價、總量控制、環境統計等制度系統銜接和全過程管理。進一步建立健全排污許可制，需要依法將固體廢物、噪聲以及入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理，強化與溫室氣體協同管理，推動實現全過程全方位防治。

（作者為生態環境部環境與經濟政策研究中心研究員）

深入打好污染防治攻堅戰（觀察者說）

段 妍

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）提出：“深入打好污染防治攻堅戰，建立健全環境治理體系，推進精準、科學、依法、系統治污”。深入打好污染防治攻堅戰，關乎民生福祉，關系人與自然和諧共生的現代化建設成效。必須突出依法治污，建立健全相關制度規定和法律法規，充分發揮制度規定和法律法規對于污染防治的推動和保障作用，更好將制度法律轉化為治理效能。

習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。” 中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境保護，堅決向污染宣戰，污染防治力度之大、制度出臺頻度之密、監管執法尺度之嚴、環境質量改善速度之快前所未有。出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等宏觀層面制度設計，統籌生態文明建設全局，深入推進生態文明體制改革；相繼出臺《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》等中觀層面制度設計，鐵腕治污進入新常態；實行河（湖）長制、領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害賠償等微觀層面制度設計，覆蓋生態保護神經末梢，構建起最嚴格的生態文明制度體系。在生態環境保護、監管和執法上，實施“史上最嚴”的新環保法，頒布修訂大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等法律法規，構筑起嚴密的生態環保法治網。

制度的生命力在于執行。近年來，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，已經成為全黨全社會的共識和行動。各地區各部門注重發揮制度規定和法律法規對于污染防治的保障作用，聚焦打贏藍天保衛戰等標志性戰役，集中力量攻克人民群眾身邊的突出生態環境問題。“十三五”時期，污染防治力度加大，主要污染物排放總量減少目標超額完成，資源利用效率顯著提升，生態環境明顯改善。與2015年相比，2019年全國地表水優良水質斷面比例上升8.9個百分點，劣Ⅴ類斷面比例下降6.3個百分點；細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市年均濃度下降23.1%，全國337個地級及以上城市空氣質量年均優良天數比例達到82%。生態環境改善不僅體現在監測數據的變化上，更體現在望得見的青山、看得見的綠水、呼吸得到的清新空氣中。從云南楚雄到江蘇宜興，從黑龍江漠河到廣西東興，越來越多的地方入選國家生態文明建設示范市縣名單，正在共同繪就一幅青山常在、綠水長流、空氣常新的美麗中國畫卷。

同時要看到，我國生態環境保護仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，生態環境質量改善成效并不穩固，生態環境保護任重道遠。“十四五”時期，必須圍繞《規劃綱要》提出的持續改善環境質量的重點任務和主要舉措，堅持方向不變、力度不減，推進精準、科學、依法、系統治污，深入打好污染防治攻堅戰。加強制度創新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執行，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，進一步發揮制度的保障作用。深入開展污染防治行動，堅持源頭防治、綜合施策，強化多污染物協同控制和區域協同治理。全面提升環境基礎設施水平，構建集污水、垃圾、固廢、危廢、醫廢處理處置設施和監測監管能力于一體的環境基礎設施體系，形成由城市向建制鎮和鄉村延伸覆蓋的環境基礎設施網絡。嚴密防控環境風險，建立健全重點風險源評估預警和應急處置機制。積極應對氣候變化，完善能源消費總量和強度雙控制度，重點控制化石能源消費。健全現代環境治理體系，建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度。

深入打好污染防治攻堅戰是一場大仗、硬仗、苦仗，必須持續用力、久久為功。要用制度和法治利劍明晰生態保護紅線，帶動全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度，提高生態環境質量改善的速度，提供更多優質生態產品，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要，讓藍天白云永駐、綠水青山長留。

（作者為東北師范大學馬克思主義學部副部長、教授）

提升生態系統質量和穩定性

推動國家公園保護制度落地見效（勢所必然）

林 震

習近平總書記近日在福建考察時強調：“建立以國家公園為主體的自然保護地體系，目的就是按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性。”這為構建以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，進一步提升生態系統質量和穩定性，推動國家公園保護制度落地見效指明了方向和路徑。

構建統一規范高效的體制機制。我國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。國家公園，是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域。在我國自然生態系統中，國家公園是最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態過程完整，具有全球價值、國家象征、國民認同度高等特征。黨的十八大以來，針對原有各級各類保護區交叉重疊、多頭管理的碎片化等問題，我國穩步推進國家公園體制機制改革，取得明顯成效。2015年，《中國三江源國家公園體制試點方案》審議通過，三江源國家公園成為第一個國家公園體制試點。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確我國自然保護地按照生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區、自然公園3類，確立起國家公園的首要、主導、主體地位。同年，海南熱帶雨林國家公園體制試點正式啟動，三江源國家公園總體規劃進入全面實施階段，東北虎豹、祁連山、大熊貓等國家公園完成總體規劃編制。在實踐中，我國堅持國家公園統一設立、規劃和評估，推動建立統一規范高效的管理體制，實行中央政府直接管理或委托省級政府管理，組建統一管理機構，明確國家公園管理機構與地方政府相關職能部門的權責。同時，完善國家公園設立標準、空間布局和發展規劃。經過努力，統一規范高效的中國特色國家公園體制日趨完善。實踐證明，構建統一規范高效的體制機制，能夠有效解決交叉重疊、多頭管理的問題，有力保護國家重要自然生態系統原真性、完整性，不斷提升生態環境治理體系和治理能力現代化水平。

兼顧生態保護與資源利用。實行國家公園體制是推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措，必須堅持生態保護第一，統籌保護和發展，有序推進生態移民，適度發展生態旅游，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一。國家公園兼具科研、教育、游憩等綜合功能，堅持和完善國家公園保護制度，首要任務在于有效保護重要自然生態系統的原真性和完整性，同時科學合理利用相關資源，確保國家公園更好發揮作用。推進國家公園保護制度建設，要兼顧生態保護與資源利用，始終堅持對自然生態系統嚴格保護、整體保護、系統保護，根據各類自然保護地功能定位合理分區，實行差別化管控、分區管控。對生態保護紅線內的核心保護區，原則上禁止人為活動；對生態保護紅線內的其他區域僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動，真正把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產。在協同高效保護生態環境的前提下，充分發揮國家公園的資源優勢，在自然保護地控制區內劃定適當區域，開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動。全面實行自然資源有償使用制度、建立健全特許經營制度、完善自然資源所有者參與特許經營收益分配機制等措施，構建高品質、多樣化的生態產品體系，推動實現人與自然和諧共生。

堅持共建共享。國家公園能夠為人民群眾提供親近自然、體驗自然、了解自然和游憩的場所，具有鮮明的公益性。在國家公園建設過程中，我國堅持全民共享，著眼于提升生態系統服務功能，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，對相關自然保護地進行功能重組，理順管理體制，創新運營機制，健全法律保障，強化監督管理，讓國家公園的全民公益性不斷得到彰顯。一方面，依法依規提高全民所有自然資源資產的比例，采取多種措施對自然資源實行統一的用途管制。例如，一些地方對劃入各類自然保護地內的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自愿、有償的原則，通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產權人權益，實現多元化保護。另一方面，充分調動各方面力量，創新合作治理模式，鼓勵和引導人民群眾參與，完善志愿者服務體系，健全社會捐贈制度，激發人民群眾自然生態保護意識，增強民族自豪感。例如，大熊貓國家公園、神農架國家公園在實踐中設置公益崗位，優先聘用園內居民為生態管護員；武夷山國家公園發揮生態茶業、生態旅游和富民竹業優勢，讓人民群眾從中受益，實現生態保護與民生改善雙贏。

（作者為北京林業大學教授）

制圖：沈亦伶

《 人民日報 》（ 2021年04月12日 15 版）