疫情之下的規劃啟示錄
時間：2020-03-12 18:28:49
來源：自然資源部、自然資源報社
思考一
補齊國土空間規劃安全短板
“這次疫情是對我國治理體系和能力的大考。”2月3日，習近平總書記在中共中央政治局常務委員會會議上強調，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。
新冠肺炎疫情暴露出規劃方面的哪些短板？
我們看到，疫情來臨，我國大部分城市和鄉村并沒有規劃疫區隔離區，而導致疫情得不到有效控制。目前，我國已有的規劃，并沒有要求編制關于傳染病的專項規劃，各種住宅和商用建筑中缺乏衛生防疫的相關規劃，涉及公共安全的防災規劃中也沒有涉及防疫規劃的內容。同時，我們缺乏傳染病控制和公共安全設施建設的相關強制性技術規范，以及控制傳染病流行的規劃設計方法。
“城市，猶如一個人，規劃不僅要關注其成長與理想，為其描繪美好藍圖，也要關注其健康，分析其發展中所出現的問題，對于負面問題需要提前預防并予以及時治療。”中國城市規劃學會標準化工作委員會副主任委員劉奇志認為，新的國土空間規劃體系構建要補上安全、健康、防疫的短板，做到“在戰爭中學會戰爭”。
多位專家建議，應將各類災害防治納入國土空間規劃體系，在“雙評價”階段即梳理重大安全隱患事項和空間，并作為剛性底線管控。強化國家安全發展示范城市評價細則相關指標在國土空間指標體系中的重要作用，將醫療衛生設施專項單獨作為專題納入編制體系。在空間規劃的專項規劃體系中增加公共衛生專項規劃，或編制公共衛生與醫療系統專項規劃，凸顯公共衛生、醫療機構承擔職能定位的不同，強化保障兩個不同類別設施所需要的空間資源。
當前，我國正處于規劃體制機制變革期，原城市規劃體系向國土空間規劃體系轉型，給規劃界帶來深入思考的良機。根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要順應新的歷史方位下新時代發展的要求，進行重構性改革。要結合正在開展的省級國土空間規劃編制工作，在國土空間規劃體系中，把公共衛生風險納入防災減災系統專項，并納入管控范疇，以更好地對全域國土空間全要素進行謀劃統籌，推動空間高質量發展與空間分事權治理協同，促進治理體系完善和治理能力提升。
思考二
做好防疫空間規劃布局
我們不可避免地將新冠肺炎疫情與2003年“非典”相比較。兩者相同點是都爆發于人口稠密、經濟發展的特大城市，而不同卻在于擴散的規模。2003年“非典”導致全國7700多人受感染，而新冠肺炎疫情目前確診人數已超過8萬。
10倍的人數對比警示著什么？國土空間規劃又該如何布局？如何預防？
在中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛看來，此次疫情發生、快速傳播以及防控遇到的困難，在一定程度上暴露了城市人口和資源空間過度聚集帶來的負面效果。規劃應及時匯總防疫過程中暴露出來的城市公共產品在空間配置上存在的問題，基于分散聚集的趨勢，構建多中心、網絡化、間隔狀的城市區域新形態。
城市的人口規模和空間形態是國土空間規劃的關鍵問題。如何處理好集中與分散的關系，做好用地組織和空間布局的合理分區與有機聯系，是國土空間規劃十分重要的課題。
有學者提出，大城市應采取組團式的城市結構，在廣州、重慶、杭州等大城市已有實踐，因自然地形地貌水系分割或防止城區“攤大餅”而發展近郊組團。同時，控制傳染病從一個城市向另一個城市傳播，必須要重視城鎮體系規劃，從整體和區域城鎮布局上增加城區之間的綠化隔離帶。該舉措既可以調節城市小氣候，也可以作為防災避災的緩沖地帶，在非常時期建設傳染病病人運送系統、傳染病隔離設施、衛生隔離帶，防止傳染病傳播。
凡事預則立，不預則廢。國土空間規劃的前瞻和預測屬性，應為突發公共衛生事件處理、病人隔離和收治提前規劃好空間。
如何做到未雨綢繆？在廈門大學經濟學院教授趙燕菁看來，衛生防疫、防災減災設施要做到“平戰結合”。因為任何災害都是小概率事件，超大城市為小概率事件做100%的準備既不經濟也不可持續，這就要求規劃用來應急的城市“儲備”設施在平時也要能夠低成本維持。
廈門市城市規劃設計研究院院長鄧偉驥認為，城市防災空間用地的規模、布局選址、基礎設施配套必須符合應急避災要求進行建設；平時的聚會廣場、公園綠地、體育公園、展覽館等在戰時可結合避災進行建設（例如，此次新冠肺炎疫情中的武漢國際博覽中心“方艙醫院”、武漢體育館“方艙醫院”等）；就突發公共衛生事件來說，防災空間選址可考慮緊鄰大型醫院選址，可作為“戰”時迅速安置避災防疫隔離場所，就近發揮醫院支撐作用。
思考三
推動空間智慧精細治理
此次新冠肺炎疫情來勢迅猛，數據更新速度、中央決策部署不可謂不快，各地政府落實也是拼盡全力。然而，在這場人民戰爭里，如何及時識別疫情與安排部署，如何有效調配和保障物資供應仍面臨諸多考驗。
在與時間的賽跑中，我們的空間治理還能更快、更好嗎？
在廣東省智慧空間規劃工程技術研究中心主任張鴻輝看來，隨著區塊鏈、云計算、大數據、人工智能等智能內核技術的進一步發展，以智慧規劃引領智慧城市建設的新模式，已然成為智慧城市建設的必然選擇。將來的“智慧規劃”與“智慧城市”建設必將為整個城市治理提供更智能、更精準和更人本的決策。
而這根本的根本在于轉變治理思路。空間治理要向數據治理轉型，將各種信息和數據納入空間規劃與決策中來。
具體來講，“智慧規劃”要以“可感知”為基礎，建設統一的智能感知體系，以期“人地互動可感知”；要以“能學習”為方法，形成國土空間和城市體征的綜合監測指標體系，以期“精細模擬能學習”；要以“善治理”為目標，聯通融合智慧規劃的編制、審批、實施、監測、評估、預警全業務系統和智慧城市的生產、生活、生態系統，以期“人機互動善治理”；要以“自適應”為手段，實現自然資源治理與城市規劃、建設、管理的業務協同和時空聯動，以期“時空演化自適應”。
張鴻輝認為，以智慧規劃引領智慧城市建設，可以促進信息化建設與城市空間發展之間的深度融合，統籌強化智慧交通、智慧醫療、智慧環保等智慧應用系統的協同建設，協調規劃內容與項目建設布局，從而引導智慧城市在“規劃—建設—管理—運維”全生命周期模式、流程與體制機制上的優化。
在探索智慧治理的同時，此次疫情也讓我們看到中小尺度社區在規劃和治理中的重要性。
沈陽市規劃設計研究院有限公司高級工程師李曉宇認為，社區治理構成了防疫和恢復的基本空間單元，圍繞社區中心的15分鐘生活圈是市民活動的“第一層空間”，也是就近參與城市公共活動最頻繁的空間載體。應以15分鐘生活圈為載體，將社區治理與衛生防疫相結合，基于城市空間結構和人口分布，分隔為大分區和小社區，將尋診確診的功能“下沉”到定點社區醫院，將疑似隔離觀察快速穩定在家庭空間，以空間的分散化換取整體救治的時間機遇期，減少交叉感染的概率，最大程度分擔中心醫院的救治壓力。
此次疫情對社區的精細化治理提出了要求，如何加強中小社區的治理，并加大產城功能的融合，從而在城市范圍內降低城區間的無效流動，在疫情防控及后續應對時如何分區分級，將疫情的影響降到最低等，都值得進一步研究和考量。
突發事件將會在一定程度上加速城市功能和行業的演替變遷，倒逼智力型、健康型和非大眾消費型服務業升級，相關的國土空間規劃編制和審批管理環節都將作出快速響應，社區規劃與治理也將變得更加智能。從這個角度看，當下不失為提升和改善空間治理的一個契機。
