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讓城市更美好 讓生活更便利

——自然資源部國土空間規劃局負責人談城市體檢評估工作

近日，自然資源部發布行業標準《國土空間規劃城市體檢評估規程》。日前，記者就相關問題采訪了自然資源部國土空間規劃局負責人。

答：黨中央、國務院對城市體檢評估工作高度重視。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上要求，強化規劃監督檢查，保障規劃意圖實現。2017年2月，習近平總書記視察北京市城市規劃建設工作時指出，城市規劃在城市發展中起著重要引領作用；同時也強調，城市規劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量；要求堅決維護總體規劃的權威性，健全規劃實時監測、定期評估、動態維護制度，建立城市體檢評估機制。

2017年9月，在《中共中央國務院關于對<北京城市總體規劃（2016年-2035年）>的批復》“堅決維護規劃的嚴肅性和權威性”部分明確要求，“建立城市體檢評估機制，完善規劃公開制度，加強規劃實施的監督考核問責”。由此，北京市在全國率先探索建立“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢評估機制。

2018年黨和國家機構改革決定，城鄉規劃管理職責劃入自然資源部。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》進一步提出“建立國土空間規劃定期評估制度”“依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制”。2020年1月1日施行的新《土地管理法》規定“國家建立國土空間規劃體系”“已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”。由此，正式確立了國土空間規劃體系的法定地位；作為國土空間規劃實施管理的配套舉措，自然資源部組織開展的城市體檢評估工作亦明確了其法定性和權威性，正式全面推開。

按照首都規劃建設委員會要求，自然資源部指導北京市規劃和自然資源部門完成了2018、2019年度城市體檢報告。2019年，自然資源部組織北京、上海、重慶、長春、哈爾濱、青島、武漢、廣州、深圳、銀川等10個城市開展了兩輪體檢評估先行先試工作。2020年，自然資源部在現行國務院審批規劃的107個城市部署開展了城市體檢評估工作，并形成了相關報告成果。通過多輪試點不斷總結經驗，自然資源部與北京等先行先試城市進一步加強合作，制定形成了本次發布的《國土空間規劃城市體檢評估規程》（以下簡稱《規程》）。

答：一是以黨中央精神為引領。我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足新發展階段，貫徹新發展理念，服務構建新發展格局，緊緊圍繞“5個堅持”的工作原則，推進城市體檢評估制度設計及實施，即：堅持以人民為中心的發展思想，推動建設人民城市；堅持新發展理念，統籌發展和安全，促進城市高質量發展；堅持目標導向、問題導向和結果導向相結合，提高城市治理現代化水平；堅持一張藍圖干到底，實施全生命周期管理；堅持一切從實際出發，注重科學簡明可操作。目標是更好地發揮規劃的引領和約束作用，加快推動各地建設安全韌性、綠色低碳、開放協調、創新智慧、包容共享并獨具魅力的美好城市。

二是以法定規劃為依據。將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。自然資源部將城市體檢評估工作作為建立國土空間規劃體系并監督實施的關鍵性舉措，加強規劃實施的監督考核問責，促進規劃動態調整完善，提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，努力讓“多規合一”改革成果惠及人民群眾。

三是以權威可靠的數據為基礎。自然資源部以第三次全國國土調查成果為統一底版，整合年度國土變更調查、基礎測繪、地理國情普查及監測、航空航天遙感影像等國土空間現狀數據，各級國土空間規劃數據，以及用地用海審批、土地確權、執法督察等管理數據，形成覆蓋全域、權威統一的國土空間數據資源體系，以此支撐開展城市體檢評估工作，既能發揮自然資源部門國土空間數據優勢，保證評估結果客觀準確；又立足于日常工作，注重簡便易操作，減輕基層負擔。

四是以統一的技術標準為支撐。自然資源部聯合國家標準委制定國土空間規劃技術標準體系建設指南，陸續發布了統一的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》《省級國土空間規劃編制指南》《市級國土空間總體規劃編制指南》《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》《城區范圍確定規程》等技術標準，為開展全國范圍的城市體檢評估工作提供了一把“標準尺”，使得城市體檢評估成果可測量、可比較、可考核。

五是以信息平臺為依托。自然資源部正按照黨中央“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”要求，加快建設國家、省、市、縣四級聯通的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。目前，已初步具備動態監測評估功能，可以更加便捷、智能地開展城市體檢評估工作。后續還將豐富關聯管理數據，研發完善算法、模型，提升體檢評估工作智能化水平和工作效能。

六是以全生命周期管理職能為保障。機構改革后，黨中央賦予自然資源部“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的“兩統一”職責，從國土空間的調查監測一直延伸到空間規劃、確權登記、用地用海、執法督察等，可以對陸海全域國土空間的開發保護行為進行全面、立體、綜合的全流程管理。結合這些工作開展城市體檢評估，并將體檢評估成果與相關業務管理措施掛鉤，可以更好地發現問題，也能更有效推動問題解決，更好落實習近平總書記“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”要求。

七是以基層實踐和群眾感受來檢驗。目前，北京、山西、安徽、山東、廣東等省級自然資源部門已發文部署在省域全面開展城市體檢評估工作，其他省份也將陸續部署，各城市特別是北京、廈門、廣州、大連等城市自然資源部門已經在城市體檢評估方面積累了不少經驗。我們將加大對各地經驗做法的總結推廣力度，廣泛聽取群眾意見，進一步加強與相關部門及專業機構合作，推動城市體檢評估制度在全國落地過程中逐步完善，真正成為服務國家重大戰略落地、城市治理水平提升和人民生活品質改善的有力制度抓手。

答：《規程》評估指標體系最突出的是“科學、簡明、可操作”三個特點。

一是講科學。《規程》在設置指標體系時，以貫徹落實新發展理念和總體國家安全觀為出發點，堅持統籌發展和安全，從安全、創新、協調、綠色、開放、共享6個維度設置一級類別。在此基礎上，又進一步劃分為23個二級類別，直接對應市級國土空間總體規劃確定的規劃目標，分門別類予以考核。比如，“安全”維度下設糧食安全、生態安全、文化安全、水安全、城市韌性、規劃管控等二級類別，分別設置“永久基本農田保護面積”“耕地保有量”“生態保護紅線面積”“歷史文化保護線面積”“地下水水位”“城市內澇積水點數量”“人均應急避難場所面積”“違法違規調整規劃用地用海等事件數量”等底線指標，加強動態監測、及時預警，堅決守住安全底線。

二是求簡明。《規程》精心選擇了33項基本指標作為“必選動作”，對應規劃編制實施的基礎性、普遍性管控要求，各地均需完成評估。同時允許“自選動作”，設計89項推薦指標供各地結合不同發展階段和實際需要選用，并鼓勵地方另行增設特色指標，從而兼顧了體檢評估的統一性和差異性，使《規程》對各類型城市具有較好的適應性。比如，在碳達峰碳中和方面，我們既設置了“森林覆蓋率”“森林蓄積量”等基本指標，又設置了“分布式清潔能源設施覆蓋面積”“綠色交通出行比例”等推薦指標，引導城市在減碳、增匯方面加大工作力度。

三是可操作。《規程》以低成本、高效率為導向，從更多融入自然資源日常管理工作、更多運用自然資源部門自掌握數據入手來構建指標體系，著力確保數據來源客觀、指標計算簡便、評估符合實際。比如，在城市競爭力方面，我們設置了“存量土地供應比例”“新增城市更新改造用地面積”“城區建筑密度”“城鄉居住用地占城鄉建設用地的比例”“城鄉職住用地比例”“超高層建筑數量”“每萬元GDP地耗”等指標，充分運用自然資源部門日常管理數據開展體檢評估，引導城市空間、結構品質和利用效率的優化提升。

答：2019年11月，習近平總書記在上海考察時強調“人民城市人民建，人民城市為人民”，既為深入推進新時代人民城市建設提供了科學指引，也是城市體檢評估工作的根本遵循。在貫徹“人民城市”重要理念時，我們重點把握兩個方面：

一是查找人民群眾最關心最直接最現實的城市突出問題。我們緊密圍繞“宜業、宜居、宜樂、宜游”，從老百姓日常最基本的需求出發，設置了反映社區安全、醫療、教育、養老、文化、體育、商服、公園等設施覆蓋情況的“15分鐘社區生活圈覆蓋率”“人均公園綠地面積”“每萬人擁有幼兒園班數”“社區小學步行10分鐘覆蓋率”“社區中學步行15分鐘覆蓋率”“社區養老設施步行5分鐘覆蓋率”“菜市場（生鮮超市）步行10分鐘覆蓋率”“足球場地設施步行15分鐘覆蓋率”等指標，意在通過城市體檢評估，推動人民群眾身邊“急難愁盼”問題得到解決，逐步提高人民群眾在城市里生活的舒適度和便利度。

二是為人民群眾有序參與城市治理提供平臺。《規程》要求城市開展“規劃實施社會滿意度評價”，了解人民群眾對規劃實施和城市工作的心聲，并通過數據庫長期建設，跟蹤記錄人民群眾滿意度變化脈絡。同時，鼓勵城市探索開發實時感知群眾體驗的“幸福測量儀”等App，讓人民群眾更加積極主動參與城市體檢評估，用人民群眾滿意度來衡量城市空間治理水平。

答：我國目前存在統計部門及原城鄉規劃、原國土資源部門使用的“城區”“建成區”“城市”等相關概念，但缺乏統一的空間劃定標準和空間數據，客觀性和可比性不足，導致長期以來國內城市間、國內外城市間無法橫向比較。因此，自然資源部充分發揮“兩統一”和“多規合一”的職能優勢，研制統一的行業標準《城區范圍確定規程》，解決了客觀性和可比性不足的問題。主要從以下三方面做到統一：

一是統一概念內涵。自然資源部這次同時還發布了《城區范圍確定規程》行業標準，遵循《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發〔2014〕51號）對城區的定義、《城市規劃基本術語標準》對建成區的定義以及第三次全國國土調查對“城市（201）”數據的定義，綜合給出了城區范圍的基本概念，統一了將城區實際建成的空間范圍落地的內涵與方法。

二是統一數據基礎。城區范圍的劃定和更新均基于國土調查數據。首次確定時以第三次全國國土調查數據為基底，利用其中各類土地利用數據及城鎮村用地數據等劃定城區范圍。此后根據最新的國土調查數據作更新，數據具有較強的連續性和可比性。

三是統一劃定方法。《城區范圍確定規程》充分利用測繪、規劃、地理等多學科融合技術方法，采用連接條件判斷、市政公用設施和公共服務設施條件判斷等方法，提出一套科學合理、客觀真實、全國通用的城區范圍確定技術方法。先后在115個城市進行4輪試劃，反復驗證，充分討論，經過多輪技術迭代完善，形成了目前發布的《城區范圍確定規程》。經實踐驗證，技術路線科學簡明，可操作性強，我們將繼續跟蹤總結，推動技術路線持續完善。

答：一是向各省（區、市）自然資源部門印發《規程》，要求各地嚴格按照《規程》要求，抓緊部署全面開展國土空間規劃城市體檢評估工作，并結合當地實際，不斷探索完善配套政策制度體系。同時，將體檢評估成果作為本輪市縣國土空間規劃編制審批的重要參考。

二是把組織開展好城市體檢評估工作作為黨史學習教育“我為群眾辦實事”實踐活動的重要內容，要求各地認真踐行“人民城市”重要理念，堅持以人民為中心，突出“宜業、宜居、宜樂、宜游”等方面指標的評價，切實推動人民群眾最關心最直接最現實問題得到解決，讓人民群眾實實在在感受到城市空間品質的改善提升，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三是以《規程》33個基本指標為基礎，以《城區范圍確定規程》統一劃定的重點城市城區范圍為底版，應用國土三調、地理國情監測、衛星遙感等部權威數據，結合手機人口信令、POI興趣點等大數據，圍繞國家戰略落實、城市治理經驗短板、民生關切等方面綜合形成全國重點城市體檢評估報告，適時向社會公開發布。

四是抓緊完善國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，在有條件的城市加快構建城市實景三維空間模型，并部署探索“幸福測量儀”等新方法，為快速、便捷、準確開展城市體檢評估提供數字化支撐，以“智慧評估”帶動“智慧規劃”，促進“智慧城市”和“智慧國土”建設。