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“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護和節約資源，黨的十八大以來，習近平總書記對耕地保護和節約集約利用資源作出一系列重要指示批示，黨中央、國務院就落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度作出部署安排，我們采取一系列舉措，嚴守18億畝耕地紅線，著力提升節約集約用地水平，有力支撐了經濟社會發展。

人多地少是我國的基本國情。在我國經濟社會持續發展、建設用地仍有剛性需求的情況下，只有嚴控增量、挖潛存量、節約集約，才能統籌好保護與發展，實現在守住耕地紅線前提下，支撐高質量發展、改善生態環境等多目標平衡。

守耕地紅線是保障國家糧食安全的根本所在。“民非谷不食，谷非地不生”。習近平總書記明確指出：“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子”，“只要我們把耕地保護好、建設好，國家糧食安全就有了可靠的保障”。經過艱苦努力，我國實現了從當年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好的歷史性轉變，有力回答了“誰來養活中國人”的問題。同時，也要清醒地認識到，我國糧食安全基礎仍不牢固，耕地就那么多，潛力就那么大，緊平衡仍然是糧食安全的長期態勢。特別是，當前，百年未有之變局和世紀疫情交織，經濟全球化遭遇逆流，世界進入新的動蕩變革期，守住18億畝耕地紅線，對確保國家糧食安全尤為重要。

促節約集約是實現高質量發展的必由之路。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。習近平總書記指出：“過去，能源資源和生態環境空間相對較大，可以放開手腳大開發、快發展。現在，資源承載能力已經達到或接近上限，難以承載高消耗、粗放型的發展了。”我們必須按照高質量發展的要求，切實轉變發展方式，推動質量變革、效率變革、動力變革。在土地利用方式上，決不能再以過度消耗土地資源為代價，要堅定不移推進節約集約用地，優化土地利用結構，提高土地利用效率，通過資源利用方式轉變推動經濟發展方式轉變，為實現高質量發展提供有力的服務和支撐。

守耕地紅線、促節約集約，也是生態文明建設題中應有之義。保耕地、促集約，是一個問題的兩個方面。山水林田湖草沙是生命共同體，耕地本身就是生態空間，是生態系統的重要組成部分，保護耕地就是保護整個生態系統；節約集約可以倒逼少占耕地，在給農業留下更多良田的同時，釋放更多生態空間，讓群眾望得見山、看得見水、記得住鄉愁，讓自然生態美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。

“國土三調”結果顯示，2019年底，我國耕地面積19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。同時，我國耕地資源空間分布不均衡，總體質量不高，超過一半的耕地靠天收。從“國土二調”至“國土三調”的10年間，我國建設用地總量增加了26.5%，城鎮、村莊用地總規模分別達到1.55億畝和3.29億畝，一些城鎮、園區低效、閑置用地問題突出，村莊用地總量過大、布局不盡合理。此外，通過土地衛片執法、耕地保護督察等發現，違法違規占用耕地問題時有發生，耕地保護形勢不容樂觀。針對上述問題，自然資源部堅決貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院關于堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，采取一系列舉措推動耕地保護和節約集約用地，取得了積極成效。

一是采取“長牙齒”的硬措施，嚴守18億畝耕地紅線。針對“國土三調”反映的不合理的耕地流出問題，自然資源部采取了加強耕地保護的一攬子措施。第一，強化耕地保護法治建設。配合立法機關完成《土地管理法》《土地管理法實施條例》修改工作并頒布實施，嚴格控制耕地轉為非農建設用地，同時嚴格管控耕地轉為林地、園地等其他農用地。按照“重申、細化、補充、修正”的思路，正在起草《耕地保護法》草案，強化耕地保護法治保障。第二，嚴格劃定耕地保護紅線并落地上圖。在“國土三調”成果基礎上，自然資源部會同有關部門聯合編制《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》，先行在5省按照耕地和永久基本農田紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界的優先序開展了“三區三線”劃定試點。確立2035年耕地保有量和永久基本農田保護目標任務，明確除6種情形外，所有現狀耕地必須全部劃入耕地保護紅線，帶位置分解下達。第三，嚴管耕地占補平衡。切實落實耕地占一補一、占優補優、占水田補水田，自2018年以來連續4年組織開展補充耕地核查，涉及補充耕地項目15.8萬個，查出問題的比例平均占5.2%，問題項目全部退回地方整改，確保補充耕地真實、可信。建立補充耕地公開制度，通過部門戶網站陸續公開4萬余個補充耕地項目信息，主動接受社會監督。第四，嚴控耕地在農用地內部轉換。針對“國土三調”反映的耕地轉為其他農用地造成大量耕地流失的問題，會同有關部門印發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，新設立了耕地“進出平衡”制度，明確要求對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，必須在年度內補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。有計劃、有目標、有節奏地推動耕地恢復，堅決防止“簡單化”“一刀切”。此外，還印發了《關于在國土空間規劃中明確造林綠化空間的通知》，要求帶位置下達造林綠化任務，防止以綠化造林為名，隨意侵占耕地。

二是建立激勵約束機制，促進土地節約集約利用。2018年以來，自然資源部一手抓嚴控新增，一手抓盤活存量，建立倒逼機制，完善激勵措施。第一，實施“增存掛鉤”推動存量建設用地盤活利用。實施新增建設用地安排與消化存量掛鉤機制，改進新增建設用地指標下達方式，除國家、省級重點項目實行“指標跟著項目走”外，城鎮建設、地方項目新增用地指標與已消化盤活的批而未供和閑置地數量掛鉤，倒逼盤活存量土地。4年來，全國共處置2018年底前批而未供土地1372萬畝、閑置土地436萬畝。第二，提高土地征收成片開發門檻，控制城鎮新增建設用地規模。新修訂的《土地管理法》及其實施條例施行后，及時出臺《土地征收成片開發標準（試行）》，要求各省（區、市）嚴格把關土地征收成片開發，明確“市縣區域內存在大量批而未供或者閑置土地的”“各類開發區、城市新區土地利用效率低下的”，不得批準土地征收成片開發方案。堅持合理確定并嚴格控制新增建設用地規模，“十四五”新增建設用地控制在2950萬畝，比“十三五”減少15%。第三，嚴格各類建設項目定額標準審核。積極推動修訂光伏、機場、石油天然氣、高速公路服務區等用地標準，進一步嚴格新上工業項目建筑密度等開發利用標準。對公路、鐵路、機場等單獨選址項目，嚴格對照用地定額標準審查用地規模和功能分區，該核減的一律核減。黨的十九大以來，自然資源部審查核減建設項目占用耕地36.53萬畝、永久基本農田5.17萬畝。第四，著力提升產業園節約集約用地水平。每年對國家公告的2742個國家級、省級開發區開展評價，明確節約集約排名后2/3的不得擴區、調區、升級。2021年，在“國土三調”基礎上全面啟動全國產業園用地情況專項調查，針對調查結果反映的產業園區用地低效利用等問題，正在完善政策措施。第五，積極推廣節約集約用地模式和經驗。2019年以來，陸續推出3批次46項節地技術和節地模式，對產業用地復合利用、軌道交通地上地下綜合開發等典型模式和技術，及時總結并推廣示范。今年以來，結合調研發現的合肥等地大面積盤活存量用地保障新上項目好經驗好做法，組織各地聚焦保障產業發展新空間，梳理挖掘各類案例，加強總結并示范推廣。跟進珠三角、長三角等地區城鎮低效用地再開發工作，持續完善促進盤活存量用地的政策措施。

三是嚴格執法督察，維護土地利用秩序。持續開展土地衛片執法，嚴肅查處違法違規行為，2018年以來，全國共立案查處土地違法案件29.07萬宗，移送紀檢監察機關給予黨紀政務處分14047人。自然資源部直接或聯合立案查處土地違法案件6起，掛牌督辦19起，公開通報222起土地違法案件。同期，國家自然資源督察機構連續4年圍繞耕地保護突出問題對省級政府開展監督檢查，向省級政府印發《督察意見書》，督促地方嚴格整改。通過耕地保護（例行）督察、專項督察、日常督察等方式，開展全覆蓋耕地保護和土地利用情況督察，主動約談和督促省級政府約談97個地市政府負責人，強化耕地保護責任。會同有關部門深入開展農村亂占耕地建房、違法違規占用耕地重點問題、“大棚房”問題等專項整治，向社會公開通報亂占耕地建房典型案例272宗、“大棚房”問題典型案例36起。

無論是推進新型工業化和城鎮化建設，還是促進鄉村振興和農村一二三產業融合發展，都需要土地資源作支撐，未來建設用地供需矛盾會越來越突出，特別是面對世紀疫情、地區沖突、極端天氣等因素對全球糧食生產帶來的不確定性影響，確保國家糧食安全這根弦一刻也不能放松，必須牢牢守住18億畝耕地紅線。在土地資源緊約束的前提下，為實現高質量發展、可持續發展，全社會必須增強節約集約用地意識，全面提高用地效率。這就要求我們必須堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，推進各項措施落地見效。

一是加快推動《耕地保護法》等立法進程。將耕地保護黨政同責、耕地年度“進出平衡”、耕地“非農化”“非糧化”禁止性規定等要求和政策措施上升為法律規定，推動建立更加科學、簡明、可操作的整體性制度體系。

二是嚴格耕地用途管制，落實好“兩個平衡”。一方面，嚴控耕地轉為非農建設用地，緊盯補充耕地真實性，完善新增耕地質量驗收辦法，嚴格落實耕地占補平衡；另一方面，嚴控耕地轉為其他農用地，穩妥實施耕地“進出平衡”，確保可以長期穩定利用的耕地不再減少。

三是采取革命性措施推進節約集約用地。全面修訂各行業用地定額標準，強化重大建設項目生成階段節約集約用地的剛性約束，推動在項目生成階段或項目可研過程中，嚴格開展專門評價，促進新上項目達到國內同行業節約集約用地先進水平。從規范園區設立、嚴格監督管理、加強動態監測、實施增存掛鉤、推進多層廠房建設、提高工業用地利用效率等方面采取措施，明顯提升產業園區節約集約用地水平。進一步完善增量安排與消化存量掛鉤機制，充分發揮價格機制在土地要素配置中的作用，積極探索工業用地供應方式轉變，健全盤活閑置和低效產業用地的市場機制。穩妥推進農村集體經營性建設用地入市，探索有效盤活農村存量建設用地的路徑。啟動自然資源節約集約示范縣（市）創建工作，繼續推廣應用節地技術和節地模式，引導全社會強化節約集約用地意識。

四是嚴肅查處違法違規占用耕地行為。穩妥推進農村亂占耕地建房專項整治試點，落實“大棚房”問題清查整治長效監管機制。改進自然資源督察流程和重點任務，依據年度變更調查成果，圍繞耕地保護突出問題開展監督檢查，全面反映地方政府耕地保護情況。綜合運用衛片執法、掛牌督辦、公開通報等手段，加大對違法違規占用耕地行為的查處力度。加強行政執法與刑事司法銜接，涉及犯罪的及時移送司法機關追究刑事責任，向社會釋放嚴守耕地紅線、對違法占用耕地“零容忍”的強烈信號。

五是嚴格耕地保護責任目標考核，實行黨政同責。全面完成各級“三區三線”劃定和國土空間規劃編制，將耕地保護紅線全部帶位置下達，實現“數、線、圖”一致，納入國土空間“一張圖”管控，逐級簽訂耕地保護目標責任書。加強對地方耕地保護利用情況的動態監測監管，及時掌握耕地占補平衡、“進出平衡”落實情況和耕地質量變化情況，納入耕地保護責任目標考核。推進耕地保護責任目標考核結果運用，對完成保護目標、成效顯著的省份給予獎勵，對沒有完成保護目標的實行補償性懲罰。層層壓實耕地保護目標責任，實行剛性指標考核，黨政同責、終身追責，確保18億畝耕地實至名歸。

來源：自然資源部微信公眾號