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2021年5月13日，某市自然資源局接到群眾舉報線索，涉及國際貿易的某新媒體公司在網站以及抖音、淘寶等網絡平臺上的招商廣告中，使用的中國地圖缺失南海九段線、南海諸島、藏南地區、臺灣島、釣魚島等重要信息，且其使用的34幅地圖均未經審核。同年6月28日，該市自然資源局執法支隊針對該公司“應當送審而未送審”的行為立案調查，依法下達處罰決定，責令新媒體公司刪除涉及“問題地圖”的網頁34幅，并處罰金10856元。

對此，新媒體公司卻提出了異議。原來，該公司于當年6月8日已接受該市市場監督管理局的處罰，按要求已撤回各平臺相關廣告，并繳納了20萬元的罰款。該公司表示，同一事項不應該被處罰兩次，希望市自然資源局能夠撤銷執法支隊出具的行政處罰決定。市自然資源局對該公司的說法表示懷疑，決定對案情進一步核實后再做處理，緣由是在該局執法支隊立案調查期間，該公司并未配合調查，未按要求提供網頁設計原稿、動畫視頻等原始文件。為解決舉證問題，該局執法支隊組織了多名技術人員攻關，花了20余天才完成證據收集。然而，按新媒體公司的說法，市場監督管理局卻只用了10天就完成立案、取證。

若出現不同執法部門對同一個違法行為進行處罰，則需要行政執法機關協調管轄事宜。那么，在實踐中應如何化解執法矛盾，處理好涉及“問題地圖”不同執法部門之間職能交叉的問題？

分歧

“問題地圖”管理涉及綜合執法、市場監管、自然資源、新聞出版等多個職能部門，各部門在各自領域執法時難免會出現交叉及矛盾。

涉案新媒體公司認為，涉及國際貿易的許多廣告、展覽、宣傳品等都經常使用地圖進行宣傳，由于該公司不了解地圖相關的法律法規，對“問題地圖”的危害及后果認識不清，才導致其違規使用“問題地圖”。該公司被兩個行政主管部門同時立案查處后，已經意識到問題的嚴重性，并按要求進行了整改，希望能減輕處罰。

市自然資源局認為，該局執法人員在接到舉報后，核實新媒體公司在網站使用的涉案地圖未依法送審及取得審圖號，同時存在錯繪國界線、缺失重要信息等嚴重問題，違法了《測繪法》《地圖管理條例》《地圖審核管理規定》等法律法規，在依法進行取證后，對該新媒體公司下達了行政處罰決定。在這一過程中，該局由于未了解到市場監督管理局同時在查處新媒體公司，也就沒有及時與其進行協調。

當地市場監督管理局認為，該局在組織互聯網廣告專項檢查時，發現新媒體公司發布的廣告地圖存在問題，協同執法的市公證處及時做了互聯網電子證據保全。依據相關法律法規，執法人員認定該公司損害了我國領土主權、民族尊嚴和版圖完整，損害了國家利益，違反了《廣告法》相關規定，當即要求新媒體公司撤回上述廣告，并對其處以罰款。

市公證處認為，配合執法部門開展互聯網“問題地圖”排查整治專項行動是公證部門服務執法的新嘗試。在此次執法行動中，該處工作人員迅速行動，對不當使用地圖行為的證據進行固定，解決了互聯網電子證據“取證難”等問題，為相關部門提供了有力依據。

分析

引進保全公證，提升網絡取證效率

與線下實體“問題地圖”查處時采用執法人員現場調查取證的方式不同，針對互聯網“問題地圖”的調查取證都需要在網上進行。由于網頁所呈現的內容形式多樣，且變化頻度高，采用傳統拍照方式難以實現有效的證據固定。實踐中，也曾出現因執法人員對互聯網電子證據的標準不了解，導致因相關證據證明力不足，使案件查處陷入被動的情況。為解決互聯網“問題地圖”的取證問題，部分城市嘗試引進保全公證的方式：聯合公證部門派駐公證員參與互聯網“問題地圖”專項執法小組，由公證員對涉嫌違法違規的網站進行互聯網電子證據公證保全，針對靜態圖片、動態視頻等不同網頁模式，分別采用截屏打印、屏幕錄制、刻錄光盤等不同手段固定證據后，第一時間制作保全證據公證書移交專項執法小組，作為案件定性及處罰的依據。

      本案例中，當地市場監督管理局能夠先于市自然資源局完成案件的電子證據取證，正是得益于在執法過程中協同市公證處進行了互聯網電子證據保全。

案件涉及多部門，可組織聯合查處

互聯網“問題地圖”管理涉及《廣告法》《測繪法》《地圖管理條例》等多項法律法規。實踐中，違法行為有可能會觸犯不同的法律法規、規章，進而受到多個行政執法機關查處。如：在互聯網上發布的廣告中使用“問題地圖”，即違反了《廣告法》中第九條“廣告不得有以下情形……（四）損害國家尊嚴或利益，泄露國家秘密……”的相關規定，也違反了《地圖管理條例》中第十五條“國家實行地圖審核制度。向社會公開的地圖，應當報送有審核權的測繪地理信息行政主管部門審核”的相關規定。這一違法行為既可以由市場監督管理部門查處，也可以由自然資源部門查處，難免會出現執法交叉問題。為解決互聯網“問題地圖”相關執法部門各自為政、缺乏銜接等問題，就要建立聯合執法協作機制，厘清部門間的職能權限，整合各方執法資源。

本案例中，該市自然資源局與當地市場監督管理局之間并沒有形成互聯網“問題地圖”的聯合執法協作機制，兩方都投入了人力、物力對新媒體公司的違法行為進行查處，不僅浪費了執法資源，也讓違法處罰變得更為復雜。

同一違法事項，不應重復處罰

對互聯網“問題地圖”實施行政處罰，是糾正違法行為的重要手段。然而，在相關部門執法交叉的背景下，極易出現不同執法部門對同一事項進行重復處罰的情形，違反了相關法律對行政處罰的要求。新修訂《行政處罰法》第二十九條規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次罰款以上的行政處罰。也就是說，行政相對人的一個違法行為，不論其違反了幾個法律法規的規定，只須承擔一種法律責任；對其可以同時給予幾種處罰時，不得給予兩次罰款以上的行政處罰，不得再以同一事實和理由給予處罰。

本案例中，該市自然資源局查實當地市場監督管理局已先行對新媒體公司的違法行為進行了處罰，按照《行政處罰法》的規定，便不能以相同事實和理由對該公司再進行處罰，于是撤銷了行政處罰決定。

強化版圖意識，引導公眾正確使用地圖

正確的國家版圖是國家主權和領土完整的象征，體現了國家在主權方面的意志和在國際社會中的政治、外交立場。地圖則是表達國家版圖最常用、最直接的方式。要消除互聯網“問題地圖”的生存空間，避免其損害國家主權和利益，就要強化國家版圖意識的宣傳教育，引導社會公眾熟悉國家版圖、提高辨別“問題地圖”的能力、自覺抵制“問題地圖”、主動參與到打擊互聯網“問題地圖”的行動中來，切實維護國家主權、安全和利益。

本案例中，也正是該市群眾發現新媒體公司在網上發布的“問題地圖”后，及時向相關部門反映，讓違法違規行為得以及時糾正。

總結

近年來，隨著互聯網的飛速發展，網絡上發布的廣告、宣傳品、影視劇等常常會用到地圖，但因發布者法律意識和國家版圖意識淡薄，使得與互聯網“問題地圖”相關的違法行為頻發。然而，互聯網“問題地圖”有著分布廣、傳播快、危害大的特點，且涉及自然資源、市場監管、新聞出版等多個領域，僅靠單個部門的努力難以消除互聯網“問題地圖”。在行政執法存在交叉的背景下，做好互聯網“問題地圖”查處工作，相關部門就要通過創新舉證手段、組織聯合執法等方式，不斷加大對互聯網地圖的監管力度。對于自然資源部門來說，不僅可以通過互聯網電子證據公證保全化解舉證難的問題，還可以同其他相關部門建立聯合執法協作機制，整合執法資源，解決執法交叉、重復處罰等問題。同時，還需要加大宣傳力度，強化社會公眾的國家版圖意識。對于公民、法人和其他組織來說，亦應牢固樹立國家版圖意識，提高辨別能力，自覺抵制“問題地圖”。